杜江在2012年全国旅游监管工作会议上的讲话
同志们：
新年伊始，全国旅游工作会议刚刚结束，我们就在此召开全国旅游监管工作会议，一是表示我们监管系统贯彻落实全国旅游工作会议的工作抓得紧；二是因为当前的监管工作任务依然繁重，形势不容乐观，我们必须早谋划、早布置、早行动，以争取先机和主动。
一、2011年工作情况与体会
2011年，根据“两大战略目标”的要求，全行业高度重视旅游服务质量和市场秩序监管工作。国家旅游局作为年度首要工作进行了部署，并加强了工作中的督促检查，各级旅游行政管理部门认真贯彻落实并大胆探索创新，广大旅游企事业单位和全体员工积极行动、密切配合，旅游监管工作认识水平明显提高、工作力度明显加大、服务能力明显增强，较好地实现了为“十二五”开好局、起好步的目标。
（一）认识水平明显提高
在去年1月召开的全国旅游工作会议上，邵琪伟局长将规范市场秩序、提升服务质量、着力解决旅游市场长期存在的失范问题，作为首项重点工作，进行了动员部署。在3月召开的全国旅游纪检监察暨行风建设工作会议上，邵局长又再次就解决突出问题、规范市场秩序、转变行业风气，进行了动员部署。1月初，在全国旅游工作会议之前，国家旅游局还率先召开了全国旅游监管工作会议，以加强监督管理、规范市场秩序和提升服务质量为主题，对全年工作进行了系统全面的动员和布置。随后，国家旅游局陆续制定出台了年度监管工作要点和《关于加强监督管理规范旅游市场秩序的工作意见》、《关于2011年度规范旅游市场秩序十大重点任务督察工作安排》、《关于旅游行政管理与行政监察协调配合规范旅游市场秩序工作的通知》等。各地也都及时召开会议、制定方案，认真贯彻落实。去年国家旅游局还明显加大了对监管工作重点任务的检查督促，建立了重大违法违规案件督办台账，全年共挂账督办重点案件26宗，除少数仍在查办过程中和个别没有及时办结外，绝大部分都按时办结并取得了不错的效果。
从地方层面看，北京专门召开动员大会、建立组织机构开展旅游景区服务环境整治，天津、吉林、安徽等专门召开旅行社、星级饭店、导游等工作会议，河北、黑龙江、云南、青海、新疆等制定方案部署开展规范市场秩序、建设诚信体系活动，山西联合电信部门向游客发送“文明旅游、理性消费”提示，内蒙古分别就旅行社和星级饭店统计调查、饭店新星标贯彻、高星级饭店质量、旅游安全应急管理、领队管理等进行集中培训和部署安排，辽宁加强旅游广告检查监督和规范，上海开展旅游行业“上海名牌”评选创建，江苏创新旅游保险赔付和保障机制，南京深入推进导游分类管理，浙江着眼建立层次和类型丰富的饭店业标准体系，福建广泛开展旅游服务质量民主评议，江西开展服务技能大赛和六大要素评选，山东开展“五级联动创优”，河南“突出七个围绕、强力推进十六项重点工作、全面加强旅游监管”，广东以港澳游为重点治理出境游市场，海南深入推进旅游市场综合整治，重庆、湖北开展了第七次“渝鄂长江三峡旅游联合执法行动”，四川全面开展旅游标准化试点，贵州深入开展“满意在贵州”主题活动，西藏专门召开旅游执法工作会议，陕西和西安运用网络手段改进导游培训、考试等管理服务，甘肃开展赴台游专项检查和规范治理，宁夏围绕提升质量开展六大主题活动，兵团按照统一部署开展“下基层、知民情、送服务、解难题”活动等等。
以上情况反映，全行业特别是各级旅游行政管理部门和旅游质监执法机构讲政治、顾大局，认识水平和工作水平明显提高，执行力和工作效率明显提升。
（二）工作力度明显加大
在旅游市场监管方面，各地根据统一部署，密切结合实际，立足当前、着眼长远，及时有效地采取对策措施，加大检查治理和处罚淘汰工作力度，取得了明显效果。去年全国共处罚旅游从业人员754人；旅行社1299家，其中吊销158家、罚款478家、停业整顿80家、警告546家、通报批评37家，罚款总额1083万元；治理219家旅行社“挂靠承包”，清理挂靠承包部门342个。全年对标复合检查星级饭店13065家，有19个地区五星级饭店检查覆盖率达到100%，近半数地区四星级检查覆盖率也达到100%；全年各级星评委共取消星级饭店806家，其中五星14家、四星54家、三星286家、二星416家、一星36家。开展旅游合同、广告、价格、购物等专项检查13326次。很多城市开展了“一日游”、周边游等专项治理整顿，北京打掉了在前门地区垄断长城、十三陵“一日游”、欺诈游客的黑恶团伙，并委托专业研究机构对“一日游”规范治理进行系统深入的调查研究。湖北实行旅行社低价宣传招徕报告和约谈负责人等制度具有创新性。湖南查处张家界少数旅行社与苗养院等串通欺诈游客和长沙少数旅行社经营“一日游”严重损害游客权益等反响很大。规范燃香工作实现重要突破，三项燃香类国家标准发布实施，国家旅游局会同相关部门就宣贯标准作出统一部署，并在安徽九华山召开了座谈会，此项工作步入规范化和常态化轨道。
在旅游服务质量提升方面，各级旅游行政管理部门继续贯彻实施《旅游服务质量提升纲要（2009-2015）》，持续深入地推动旅游服务质量全面提升。一是圆满完成第一阶段的全国旅游标准化试点工作任务。从国家旅游局在去年11月至年底组织的评估检查看，各试点地区、单位都认真负责地开展试点工作，深入全面地动员部署，扎扎实实地推进落实，重点抓好培训和检查指导工作，实现了试点工作的预期目标。全年共组织旅游标准化培训1975班次、182219人次；制定、修订并发布国家标准16项、行业标准12项，至年底共有国家标准22项、行业标准18项；已发布地方标准122项，已立项地方标准173项。山西、江苏等地区还开展了省级旅游标准化试点。二是继续发挥好游客满意度调查的导向作用，根据游客评价督促城市及旅游经营服务者改善条件、优化环境、提升服务、加强监管。国家旅游局还专门开展了标准化试点地区和城市的游客满意度调查测评，越来越多的地区、城市也委托专业机构开展此项工作。三是“文明旅游、理性消费”宣传活动稳步推进，国家旅游局和省市旅游局、旅游协会利用广播电视、报刊、网络和街头视频、广告所进行的宣传范围继续扩大、强度明显增加，科学旅游、健康旅游、文明旅游成为首个中国旅游日和黄金周等旅游旺季宣传咨询的重点内容，在营造良好的旅游消费环境方面发挥了积极作用。
（三）服务能力明显增强
去年，各地深入贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》和国家旅游局的有关工作意见，出台政策措施支持旅游企业发展壮大。在服务旅行社发展方面，为落实41号文件关于“允许旅行社参与政府采购和服务外包”政策和国家旅游局《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》，全国有17个省、自治区、直辖市通过地方法规做出了规定，7个用政府规章做出规定，3个即将出台相关规定，还有2个由省会城市政府制定了规定；关于“旅行社按营业收入缴纳的各种收费，计征基数应扣除各类代收服务费”的要求，有20个省区已经落实。在服务星级饭店方面，各级旅游行政管理部门认真贯彻国家旅游局《关于促进星级饭店业持续健康发展的意见》，指导行业学习使用《节能减排100例》等规范，积极协调各级政府及其有关部门贯彻落实41号文件支持饭店发展的政策，全国已有20个省区市落实了宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格。在服务导游方面，到去年底，全国共建立导游协会组织68个，由企业建立的导游联合体32个，开通导游网站82个，另有230个导游管理服务中心。
总之，去年旅游监管工作任务完成得好，队伍建设、工作环境优化、工作作风建设等方面也都有新的成绩。这是各级党委政府高度重视的结果，是各级旅游行政管理部门认真贯彻落实的结果，是各有关方面大力支持配合的结果，更是我们承担旅游监管工作职责的同志们共同奋斗的结果。
当然，去年工作也还存在一些不足。一是旅游服务质量离广大旅游消费者的要求还有很大距离，旅游市场秩序还没有根本好转，旅游企业经营环境还需要进一步改善。二是各级旅游行政管理部门对旅游监管和质监工作的重要性、紧迫性的认识，以及真正从工作布置、资源配置等方面重视、支持的程度，都需要继续提升和加强；各级旅游监管和质监执法机构对于工作性质、特征和规律的认识也需要深化。三是在工作方式方面，大家对于如何调整工作思路、转变工作方式、创新工作手段等，仍存在很多认识和实践问题。
总结去年和三年来的工作，有以下五点体会：
第一，围绕中心、紧扣主题是做好旅游监管工作的前提。要坚持不懈地引导全行业和有关方面认识到加强监管、规范秩序、提升质量，对于我们实现两大战略目标、转变发展方式、建设旅游强国的极端重要性。要认识到监管工作直接关系到游客利益和企业利益、地区利益、行业利益、国家利益，具有很强的政策性和专业性。只有这样，我们才能争取到比较客观公正和有利的工作地位、工作条件、工作环境，才使得我们能够履行好职责、完成好任务。
第二，明确性质、准确定位是做好旅游监管工作的基础。监管工作政策性、专业性很强，所有的工作思路、工作意见、决定和对策措施的出台，都必须经过深入细致的调查研究和分析思考，要依据法律、法规、标准和规范来开展。因此，必须在调查研究、学习思考和交流讨论的基础上，明确工作性质、厘清工作定位、明晰工作目标。只有这样，才能科学决策、有效执行，才能出色地履行职责和完成任务。
第三，调整思路、转变方式是旅游监管工作的需要。建设社会主义市场经济体制是我国的总目标。与计划经济相比较，市场经济的最大不同就是政府要从社会经济活动的组织指挥者转变为调节引导者，基本方式要从制定计划、直接组织实施转变到制定规则并监督其执行，主要措施和手段就是运用法律规范来调整市场各方主体的利益关系。因此，必须不断调整工作思路、不断转变工作方式来适应旅游监管工作的变化和需要。
第四，深化改革、创新手段是推动旅游监管工作的途径。调整工作思路、转变工作方式最终都体现在创新工作手段上。去年的监管工作会议上，我专门说到了手段创新。由于大家持续坚持和不断总结积累，我们已经形成了一些有效的工作手段，如开展满意度调查测评，引导和培育旅游消费，开展旅游标准化试点示范、深入全面推进旅游标准的贯彻执行，加大监督检查和对违法违规行为处罚与劣质企业淘汰力度、形成优胜劣汰的行业运行和发展机制，加强对企业经营管理和员工服务的支持和规范，重视对政府行政行为的督促指导，加强调查研究和培训交流、狠抓队伍建设和作风建设等等。在未来的工作实践中，我们应不断深化改革，勇于创新，探索建立和完善符合我国旅游业发展实际的手段体系。
第五，既抓业务、又带队伍是加强旅游监管工作的保证。这一点我要突出的是质监所改革建设和发展问题。从上个世纪九十年代中期建立以来，质监所就在克服各种困难中发展壮大，成绩有目共睹，目前已经成为我们旅游监管的一支方面军，成为处理旅游投诉、维护游客和旅游企业合法权益的主要力量，在依法行政方面也基本是我们旅游部门的先锋。从专门受理游客投诉、自收自支事业单位的质监所，发展成为承担旅游市场检查和治理规范、开展旅游执法的旅游行政执法监察总队、支队、大队；性质从全部自筹、自收自支的事业单位，到一部分成为行政机构、绝大部分全额财政拨款、近半数参照公务员管理，都是非常有力的说明。队伍是工作主体，是工作保证，抓业务必须带队伍！
二、2012年主要任务与要求
刚刚结束的全国旅游工作会议对旅游行业全年工作做出了部署和安排，对旅游监管工作也提出了明确要求，我们要认真贯彻落实。今年全国的旅游监管工作，要继续以提升旅游服务质量为中心，坚持不懈规范旅游市场秩序，全面加强旅游市场监督管理，深入贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，深化思想认识，提升工作水平，夯实工作基础，为将旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业贡献力量。
（一）重点工作重点抓
今年旅游监管的重点工作，依然是提升服务质量、规范市场秩序。主要工作任务是，第一，研究编制《旅游质量发展纲要》，就旅游质量工作进行全面谋划和安排；第二，深入推进旅游标准化工作，扩大标准化试点，开展标准化示范，研究编制《旅行社等级划分与评定》等国家和行业标准；第三，巩固和扩大规范旅游市场秩序工作成果，认真执行重点案件挂帐督办制度，进一步完善旅游监管与行政监察互动联动机制，继续开展对星级饭店、旅游团队、旅游景区和旅行社服务、导游服务的明查暗访，不断加大退出工作力度，强化优胜劣汰的行业运行机制；第四，深化游客满意度调查工作，将成果转化运用于旅游监管等工作中，发挥其对提升服务质量、规范市场秩序、优化旅游环境的导向和促进作用；第五，继续做好“文明旅游、理性消费”宣传和行业精神文明建设，增强引导和培育旅游消费的工作力度。
这些重点工作要抓紧抓好，还得靠大家调整思路、转变方式和创新手段。随着建设社会主义市场经济体制进程的持续深入，我国旅游监管逐步从企业管理、到行业管理、最终到市场管理。以市场为监管对象，在范围上就从以企业、行业和生产供给为主，扩展到生产供给、消费需求、各种中间环节和专业服务包括政府公共服务在内的各方主体及其行为；在方式和手段上，就必须根据不同主体、不同行为来选择决定，总体上必须以支持服务为主，以引导规范为主，以疏导为主，以建立健全制度和机制为主，辅之以必要的批评、处理、处分、处罚、打击和集中性的治理整顿。在工作方针和措施上必须疏堵结合，各级旅游行政管理部门和行业协会等组织依法承担的审批、许可、评定、资格考试、备案登记等工作，必须坚定地贯彻改革开放促进发展的方针，必须严格按照法规、规范、标准及其对时限、程序的规定来实施，不得在法律法规之外设置新的限制条件，不得推诿和拖延，不得管、卡、压，要以此加快推进旅行社和星级饭店等经营服务和发展的专业化、网络化、集团化、品牌化。
（二）基础工作扎实抓
今年的基础工作仍然是围绕提升工作效率、增强工作效果、夯实工作基础来展开。主要任务是，第一，全面推广全国旅游团队服务管理系统，不断扩大覆盖面；第二，继续抓好文明燃香、规范燃香工作，全面实施三项国家标准，加强监督检查，推动工作机制常态化；第三，举办第二届全国导游大赛，引导、促进导游提高素质和服务质量；第四，开展旅游行业“诚信兴商宣传月”和“质量月”活动，引导全行业规范行为、提升质量；第五，认真做好旅行社、星级饭店、导游管理和旅游质监与投诉、旅游标准制定修订与发布实施等常规工作，努力为企业经营、行业发展和游客消费服务。
基础工作既包括常规工作，也有新开展的专项工作，突出要求都是必须扎实。要按照提高效率、增强效果的目标，来建立健全规则程序，增强服务意识和依法管理、科学管理等观念，在完成年度工作任务的同时，为今后开展工作奠定基础、创造条件。事业在发展，市场在变化，新形势、新情况、新问题会不断出现，我们做基础工作的思想观念、方式方法、对策措施也要不停地转变、调整、创新。
（三）队伍建设突出抓
队伍是工作的主体和主导力量，我们已经形成的监管与质监两支队伍必须加强协调配合。这里，我要突出强调抓住事业单位改革的有利时机、推进旅游质监执法机构改革建设和发展问题。
去年5月，党中央、国务院出台了事业单位分类改革的意见，提出要在试点和清理规范的基础上，对所有的事业单位进行分类改革，实现社会事业更好更快发展的目标。事业单位改革具体由人力资源和社会保障部门、编制部门、组织部门、财政部门负责组织实施。这是党中央、国务院从推进成熟完善的社会主义市场经济体制的战略需要出发，就改革我国事业体制和促进各项社会事业发展做出的重要决策。事业单位改革，从全国来看涉及面非常广，从旅游部门看也涉及到教育培训、科技信息、行政支持、机关服务等多个方面。但我们在认真学习领会中央文件精神和全面分析旅游行业实际情况后认为，这次旅游部门事业单位改革的重点是各级各类旅游质监执法机构。旅游质监执法机构是旅游行业管理的重要力量，我国旅游质监执法机构和队伍建设起步晚、起点低，发展很不平衡，性质、地位仍不够明确，职能划分不够清晰，支持保障不够有力。据统计，目前，全国旅游系统执法机构共751家，专业执法人员3587名，2011年全年受理和协调查处的投诉和违法案件多达500万件，人均约1400件。旅游执法队伍的现状很难适应市场发展和执法需要。各级旅游行政管理部门要抓住全国事业单位改革的契机，高度重视、突出抓好旅游质监队伍的建设和改革，采取切实有效的措施，实现“明确性质、加强职能、稳定队伍、改善条件”的改革目标，为做好旅游市场监管工作提供有力的保障。
国家旅游局质监所的几次变化调整，给地方旅游质监执法机构建设发展造成一定的影响，在这次事业单位改革中，必须发挥积极作用，包括自身改革的目标、途径、结果要符合实际，发挥支持示范作用，同时要努力做好对地方各级旅游质监执法机构改革的协调、指导和服务。
（四）认识问题持续抓
解决突出问题、规范市场秩序、提升服务质量，是直接关系到人民群众旅游权利、旅游目的实现的重要工作，是关系到我国旅游业转变发展方式、实现两大战略目标的重要工作。我国目前正处于经济转型期和社会主义市场经济体制建设期，加强政府对市场的监督管理是市场经济的要求，更是旅游业发展的长期任务，永远不会有终点。当前我国旅游市场在持续快速扩张的同时，产生了一些长期没有解决的突出问题，引起社会各方面的关注，新闻媒体曝光、领导人批示、游客投诉乃至上访成为常事，加强监督管理规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量又是一项非常紧迫的工作任务。如果说在旅游资源开发、项目设施建设、环境改善优化和旅游市场开发、宣传营销等方面，我们还有一定的选择权的话，在市场治理规范和提升服务质量上，我们完全没有选择做与不做的权利。此外，我国宏观体制正在转轨变型，不协调、不一致乃至发生矛盾、纠纷非常普遍，而旅游生产经营和服务又具有非常强的综合性和依托性，旅游消费是发展型、享受型消费，游客要求和期望值高，大部分游客旅游经历有限，旅游理论知识的宣传普及也需要一个过程，因而游客容易产生失望并引发纠纷。在互联网快速全面深入大众生活的情形下，还很容易演化成群体性事件。这些都决定了我们的工作任务还比较复杂和艰巨。
各级旅游行政管理部门，首先是我们做监管工作的同志，一定要坚持做好引导宣传工作，让全系统、全行业充分认识到加强监督管理、规范市场秩序、提升服务质量工作的重要性、长期性、紧迫性、复杂性和艰巨性，引起各级旅游行政管理部门高度重视、准确定位，在人力、资金、设施设备等方面切实给予支持。在人力上，就必须主要负责同志亲自抓，并配备精兵强将。在资金和设施设备上，要充分保证和优先安排，特别是在引导和培育市场方面，要象资源开发、设施建设、宣传营销那样舍得投入；在工作方式和措施上要注意协调配合，要积极争取内外各方面的理解、支持，形成合力。
同志们，做好旅游监管工作是事业、国家和人民赋予我们的光荣任务。有各级党政机关的坚强领导和各方面的大力支持，有旅游业持续快速健康发展和地位不断提升做保证，有各级旅游行政管理部门的高度重视，有全体旅游监管和质监工作战线同志们的同心协力，我们完全有信心和决心出色地完成今年的工作任务，为旅游业两大战略目标的早日实现做出我们的贡献！
